Istituto Nazionale di Urbanistica, XXIV
Congresso
“Città e regioni metropolitane in
Europa”
Introduzione
di Giuseppe Campos Venuti
Milano, 27 giugno 2003
Oltre dieci anni fa, assumendo la presidenza straordinaria
dell’Istituto Nazionale di Urbanistica, proposti all’istituto l’obiettivo
principale di ripristinare ed innovare le regole urbanistiche, definendole con
queste parole che oggi mi sembrano sempre più valide.
“Regole semplici, certe, rispettate. Regole che abbiano la
prima origine nel principio di uguaglianza, che offrano a tutti i cittadini le
stesse condizioni e occasioni nella città, nel territorio e nell’ambiente.
Regole che sappiano interpretare la grande trasformazione della proprietà
immobiliare, ormai riguardante in Italia tre famiglie su quattro: esigendo
quindi un approccio realmente perequativo per le leggi, i piani e le gestioni
urbanistiche. Regole che riconoscano e organizzino il ruolo del privato
nell’urbanistica, ma ne esaltino i fattori imprenditoriali, piuttosto che la
rendita e la finanza.
Regole che restituiscano prestigio e rispetto al piano,
senza rifiutarne gli indispensabili aggiornamenti, ma accantonando ogni
interpretazione discrezionale degli interessi soggettivi coinvolti; cancellando
definitivamente la prassi derogatoria delle varianti. Regole che al ripristino
del piano sappiano accompagnare l’interesse per la forma nella città,
contribuendo a superare – proprio con le regole – l’incolta contrapposizione
fra progetto e piano, fra architettura ed urbanistica. Regole che sappiano
cogliere dall’approccio interdisciplinare con le scienze ambientali, una nuova
evoluzione della disciplina urbanistica, una nuova prospettiva per i contenuti
e gli strumenti attuativi del piano.
Regole che riportino nella città, nel territorio e
nell’ambiente la presenza politica dello Stato e non quella dei Partiti. Regole
che restituiscano alla cultura tecnica e professionale un valore civile
piuttosto che economico. Regole che contribuiscano in modo decisivo ad
affrontare in Italia la questione morale, tornando a fare dell’urbanistica –
oggi più che mai – una teoria e una prassi sostanzialmente etica. Regole,
dunque, necessarie e indispensabili per il rilancio dell’urbanistica”.
Partito con queste premesse, volli concludere la mia
presidenza nel 1993, con un congresso che affrontasse in una visione europea le
politiche urbanistiche della mobilità, della qualità urbana e ambientale, del
rapporto fra il regime immobiliare, i piani e le istituzioni. Gli stessi temi –
le cui problematiche sono sempre più intrecciate – che siamo condotti a
discutere anche oggi, dopo dieci anni. Dovendo ancora una volta riproporre la
rilevanza dei temi comuni alle città e alle regioni metropolitane europee, ma
anche l’arretratezza con cui li affrontiamo in Italia.
E in una situazione nazionale che sembra sempre meno
interessata ai temi della città, del territorio e dell’ambiente, l'Istituto
Nazionale di Urbanistica torna quindi a riproporre la sua riflessione e il suo
stimolo al Paese, alle sue istituzioni, alle sue forze sociali ed economiche.
L’INU ha condotto negli anni ’90 una battaglia impegnata per una innovativa
riforma urbanistica, capace di colmare il vuoto ormai clamoroso esistente in
materia di leggi e di piani; obiettivo di cui la precedente maggioranza
parlamentare di centro-sinistra sembrava essersi fatta carico, ma per il quale
in cinque anni non è stata capace di portare a compimento il disegno formulato
nella Commissione Lorenzetti della Camera dei Deputati, che l’INU aveva
stimolato ed appoggiato.
Quell’obiettivo, centrato essenzialmente sulla riforma
indilazionabile del piano comunale, va certamente confermato e riproposto. Ma
con questo congresso l’INU vuole riaprire un altro fronte disciplinare,
operativo ed anche legislativo: quello della pianificazione di area vasta,
delle città e delle regioni metropolitane. E proprio perché anche in questo
settore il bilancio italiano è francamente mortificante, lo fa proponendo il
tema nel confronto con l’Europa, dal quale purtroppo usciamo piuttosto male.
Nella convinzione, comunque, che questo capitolo per l’INU non si chiuderà con
questo Congresso e aprirà nel futuro una prospettiva di ricerca e di azione, a
livello nazionale e locale.
Non che nel passato l’INU non abbia spesso affrontato il
tema delle grandi aree; ma comunque il bilancio che si fa alla fine del secolo,
delle ricadute provocate dalle trasformazioni produttive e sociali sull’assetto
delle città e delle aree metropolitane, è francamente un bilancio negativo per
l’Italia. Certo nessuno avrebbe previsto dopo il miracolo economico, che le
fabbriche sarebbero state spazzate dalle maggiori città e disperse in briciole
nei piccoli centri. E che questa delocalizzazione produttiva, insieme ai
fattori economici e alle attese ambientali, avrebbero spopolato le maggiori
città, facendo proliferare la galassia insediativa diffusa. Mentre quelle città
sostituivano con gli uffici i residenti di ieri, fra i quali restano oggi i più
abbienti, ma anche i più anziani, in nuclei familiari ormai polverizzati.
Non toccava certo all’urbanistica correggere da sola questa
deriva socio-produttiva che il Paese ha imboccato; ma era indubbiamente al
governo del territorio che spettava dare un ordine al processo e specialmente
far sì che di queste trasformazioni fossero minimizzate le patologie sociali e
soddisfatte le necessità funzionali, evitando che dei cambiamenti tendenziali
sul territorio, profittassero essenzialmente le rendite immobiliari. E mentre
sono convinto che la disciplina urbanistica in Italia, bene o male, abbia
sempre affrontato le ricadute comunali delle trasformazioni socio-produttive,
credo di poter dire che non ha fatto abbastanza per affrontare quelle ricadute
a livello di area vasta, a livello di città e regioni metropolitane. E' questo,
per altro, l'unico livello che consente di radicare al territorio le grandi
opere, le sole di cui oggi sembra ricordarsi la legge obiettivo; opere che
altrimenti rischiano di cadere dall'alto, senza alcun rapporto con il contesto
spaziale, sociale e produttivo.
Questi sono i temi affrontati esplicitamente nelle tre
sessioni del congresso e su questi temi chiediamo di esprimersi agli invitati
al dibattito conclusivo. A cominciare dal primo e forse più clamoroso, quello
relativo al rapporto fra mobilità e trasformazioni funzionali del Paese. Un
tema che mi è particolarmente caro, per il quale ho coniato la definizione di
“anomalia genetica” per le città italiane, nate – al contrario delle altre
città dei Paesi Sviluppati – senza il sostegno dei trasporti collettivi su
ferro. Ma che riguarda più in generale il ritardo dei trasporti in comune su
tutto il territorio nazionale, per i passeggeri, come per le merci. L’Italia,
che è la terra dove 2000 anni fa le città nascevano proprio sui nodi della
nuova rete di mobilità, sembra oggi del tutto inconsapevole del ruolo decisivo
che ha il sistema di mobilità sull’assetto territoriale e di quanto il sistema
di mobilità influenzi le condizioni produttive e sociali del Paese.
Come non ricordare a questo proposito il caso della
Germania, dove una diecina di sistemi metropolitani si sviluppano da oltre
trenta anni in un modo urbanisticamente equilibrato, con enormi vantaggi
economici e sociali? E questo si realizza proprio grazie alle S-bahn, le
Ferrovie Metropolitane, reti di trasporti cadenzati regionali, che utilizzano i
binari delle Ferrovie di Stato, insieme ai passeggeri e alle merci dei percorsi
nazionali. Il caso tedesco dimostra come una rete efficace di trasporti collettivi regionali,
abbia letteralmente disegnato un sistema insediativo non congestionato, né
disperso, ma organicamente distribuito sul territorio, canalizzando le
trasformazioni tendenziali della società contemporanea e spesso impedendone le
malformazioni.
Il caso tedesco è la migliore dimostrazione di quanto la
stessa qualità dello sviluppo sia condizionata dalle scelte per la mobilità.
Avendo noi, comunque, in Italia abbandonato l’illusione iniziale che la qualità
fosse il prodotto della quantità; ma avendo anche riscoperto oggi che, almeno
nelle città maggiori, il crollo demografico è frutto di una patologica
selezione sociale, generazionale e funzionale. E che questo crollo non può
essere contrastato a livello comunale, ma può avere una alternativa soltanto
con strategie di area vasta. Perché le stesse difficoltà del piccolo commercio
in quelle città, più che alla concorrenza della grande distribuzione, sono
dovute all’esodo della popolazione.
Abbiamo certamente compreso che la qualità delle
trasformazioni, non può essere assicurata affidandosi esclusivamente alla forma
degli interventi; ma abbiamo anche positivamente sperimentato il valore del
progetto urbano, quale strumento
essenziale per l’attuazione delle strategie di sviluppo. E il caso di
Barcellona è l’esempio emblematico di questo approccio. Mentre la storica
controversia corbuseriana contro l’univers pavillonaire, può essere superata
soltanto accogliendo la domanda di qualità ambientale negli insediamenti, nei
quali garantire ampie quote di verde permeabile, in larga misura privato;
insomma praticando la strategia della città ecologica.
Non suggerirò di riproporre il dibattito sulle forme di
governo e sui processi di piano, che rischierebbe di cadere nell’ingegneria
istituzionale. Limitandomi a sottolineare l’esigenza di un governo territoriale
dei fenomeni socio-produttivi a livello sopracomunale, cioè provinciale e
regionale; esigenza poco affrontata in Italia dalle Province – con la recente
eccezione, che mi permetto di segnalare, del Piano Provinciale bolognese – e
del tutto trascurata dalle Regioni. Esigenza che va raccolta dalle istituzioni
esistenti oggi, senza preoccuparsi troppo di formalizzare il livello
istituzionale ideale, ma sperimentando ogni possibile iniziativa. Sapendo che
la cultura dell’INU considera “strategiche” le scelte politiche, economiche e
sociali a monte della disciplina; e che definisce “strutturali” le scelte
urbanistiche che traducono sul territorio quelle strategie. Ma sapendo che solo
la sperimentazione diffusa ci guiderà, anche in questo settore, verso la
soluzione migliore.
Credo sia giusto, invece, anche per le personalità presenti
a questo dibattito, concludere il Congresso pronunciandosi sull’ultima vicenda
della “devoluzione”. Che sembra chiudersi con la prospettiva, che è eufemistico
definire preoccupante, di una materia urbanistica attribuita esclusivamente
alle Regioni: senza neppure una legge quadro nazionale, che sostituisca la
vetusta legge del 1942, ma che renda comunque i diritti urbanistici
fondamentali di Bressanone, non diversi
da quelli vigenti ad Agrigento. Le uniche proposte sul tappeto che vanno in
questa direzione, con tutti i limiti che
possono avere, sono qui rappresentate dai proponenti onn. Lupi e Mantini. Era
previsto che al dibattito partecipasse
La posizione dell’INU
è indubbiamente quella di salvare il salvabile. Augurandosi che, se la
devoluzione sarà votata dalla maggioranza parlamentare, questa abbia almeno la
saggezza di farlo garantendo i diritti urbanistici fondamentali con una legge
quadro nazionale; sperando che l'opposizione abbia l'intelligenza di spingerla
a questa soluzione. Sapendo che, in caso contrario, le difformità urbanistiche
fra diverse Regioni costringeranno